危機創造轉機：論氣候變遷議題之全球治理

When There is a Crisis, There is a Hope: Global Governance on Climate Changes

提要 Abstract
本文嘗試探討《京都議定書》的內容，並分析各國對此一回應氣候變遷的國際合作機制的立場，藉此省思環境全球治理的實踐邏輯。（This essay concerns the essence of Kyoto Protocol, which promotes the most important international mechanism for climate change and global warming. By reviewing so, the idea and practice of global environment governance will be examined.）

關鍵詞 Key Words
環境治理（environmental governance）、京都議定書（Kyoto Protocol）、全球治理（Global Governance）。

全球化加速治理的需求

全球化加速人員、商品、資金、服務等生產要素的流動，有效地縮小地理上限制的障礙，拉近人與人或是國與國之間的距離，並且為國家治理創造了新契機與帶來了新的挑戰。全球化時代使得議題複雜性增加、參與的角色亦多元化，因此加深了國家治理的難度；但也因為大環境的變遷，國家需要更多的工具與更有效率的方式進行治理，因此促成「共同治理」的需求以及國際或區域合作的雙邊或多邊機制重要性的提升。

也就是說，全球化時代下，因人與人或國與國之間接觸頻繁所衍生的複雜議題，已經不是單一國家所能處理的，例如，近年來，世界對所謂的「非傳統安全」議題的關注程度上升，其中包含恐怖主義、傳染病、環境保護、人權等等議題，對於地球村中的每一份子均產生威脅，不是一國政府之能力不足以完善處理。另外，像是因經貿往來頻繁而造成的跨國金融犯罪、毒品走私、貿易糾紛等種種問題，也需要雙邊或多邊的治理機制建立合作共同管理。因此，國際組織需要負擔治理的責任與扮演推動合作及建立制度的角色就顯得更重要了！

其中，環境議題特別受到關注，全球暖化趨勢的加劇，將直接對世界經濟與人類生存造成威脅，故氣候變遷與能源短缺問題急需各國進行更多的跨國合作，共同建立治理機制。有鑑於此，本文首先針對以環境治理為核心的國際公約－《京都議定書》，作簡單的介紹；而後，再進一步探討各國對此議題的態度，以及國際上其他藉合作處理環境議題的方式。並以探討國際環保合作所面臨的問題，以及對全球治理的反思作結。

《京都議定書》--首個針對全球暖化作出明確規範的國際公約

為了因應全球氣候暖化的威脅，1997年12月，在日本京都召開的「聯合國氣候變化綱要公約」（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC）締約國第三次會議通過了旨在限制發達國家溫室氣體排放量以抑制全球變暖的《京都議定書》（Koyoto Protocol），並且於2005年2月16日正式生效，目前簽署該條約的國家共有156個。其條例中要求已開發國家需於2008年至2012年間，將溫室氣體排放量降低至1990年排放量標準以下5.2%。具體而言，各已開發國家從2008年到2012年必須完成的削減目標是：與1990年相比，歐盟削減8%、美國削減7%、日本削減6%、加拿大削減6%、東歐各國削減5%至8%。新西蘭、俄羅斯和烏克蘭可將排放量穩定在1990年水準上。議定書同時允許愛爾蘭、澳大利亞和挪威的排放量比1990年分別增加10%、8%和1%。然而，美中不足的是，美國與澳洲兩大國以經濟發展將受到影響以及認為開發中國家也應該承擔減排和限排溫室氣體的義務為藉口，宣佈拒絕批准《京都議定書》。

彈性的清潔發展機制

《京都議定書》主要針對已開發國家作減量規範，其中，唯一與發展中國家有關的是所謂的「清潔發展機制」（Clean Development Mechanism, CDM）的彈性規定。由於《京都議定書》對附件一國家（均為已開發國家）有具體的溫室氣體排放指標規定，其中不少國家一來不願降低生活水準以降低能耗，二來節能技術已經達到較高水準繼續研發的難度較大，因此要達到規定目標較為困難。針對此，《京都議定書》中的「清潔發展機制」允許這些已開發國家藉由幫助發展中國家進行有利於減排或者吸收大氣溫室氣體的項目，作為本國達到減排指標的一部分。已開發國家可透過投資發展中國家的溫室氣體減排項目（向開發中國家購買二氧化碳的減排指標），以獲得排放權。也就是說，已開發國家幫助發展中國家每分解一噸二氧化碳當量，就可多獲得一噸相應氣體的排放權。此機制以控制全球總排放量為思考點，藉由透過溫室氣體排放交易，促進節能產業的發展的目的。

碳交易機制創造更多的合作意願

「清潔發展機制」創造了碳交易的市場，其為促進全球溫室氣體減排，以國際公法作為依據的溫室氣體排減量交易。在6種被要求排減的溫室氣體中，二氧化碳（CO2）為最大宗，所以這種交易以每噸二氧化碳當量（tCO2e）為計算單位，所以通稱為「碳交易」。其交易市場稱為碳市（Carbon Market）。目前世界上的碳交易所共有四個：歐盟的歐盟排放權交易制（European Union Greenhouse Gas Emission Trading Scheme, EU ETS）、英國的英國排放權交易制（UK Emissions Trading Group, ETG）、美國的芝加哥氣候交易所（Chicago Climate Exchange, CCX）、澳洲的澳洲國家信託（National Trust of Australia, NSW）。但由於美國及澳洲未批准《京都議定書》，所以只有歐盟排放權交易制及英國排放權交易制是國際性的交易所，美澳的兩個交易所只有象徵性意義。

碳交易被區分為兩種型態：（一）配額型交易（Allowance-based transactions）：指總量管制下所產生的排減單位的交易，如歐盟的歐盟排放權交易制的「歐盟排放配額」（European Union Allowances, EUAs）交易，主要是被《京都議定書》排減的國家之間超額排減量的交易，通常是現貨交易。（二）項目型交易（Project-based transactions）：指因進行減排項目所產生的減排單位的交易，如清潔發展機制下的「排放減量權證」、聯合履行機制下的「排放減量單位」，主要是透過國與國合作的排減計畫產生的減排量交易，通常以期貨方式預先買賣。因此，溫室氣體成為具體可交易之物，並且由於已開發國家的二氧化碳排放額度不斷被壓縮，導致排放權交易價格不斷上漲，創造龐大商機。

《京都議定書》有限規範下的困境

美國與澳洲均為溫室氣體的高排放量國（均排世界前五名），然此兩國因擔憂影響本國經濟，而拒絕批准《京都議定書》，雖說美、澳也在積極推動相關的環保與節能政策，但其未簽署《京都議定書》對該條約欲達成之目標與其他成員國減排的意願造成相當大的衝擊。並且，《京都議定書》將於2012年到期，若各國無法有進一步的減排規範，則全球暖化問題的惡化將使國際同蒙其害，其後果不堪設想。

再者，開發中國家並未受到《京都議定書》的規範也是問題之一，特別是近年來急速工業化的中國，對環境造成重大威脅。根據荷蘭環境評估署（The Netherlands Environmental Assessment Agency, MNP）於今（2007）年6月發佈的一份報告指出，2006年中國二氧化碳（CO2）排放量為62億噸（6,200m tonnes），已經超越美國的58億噸（5,800m tonnes），躍升為世界第一大的二氧化碳排放國。中國人口眾多，並且近年來經濟處於快速發展階段，大興土木規劃基礎建設等均需耗費大量能源。因此，如何規範開發中國家共同負擔減排義務是另一項挑戰。

目前的碳市場機制，或能緩一緩燃眉之急。由於中國大陸二氧化碳排放量高，因此許多已開發國家藉由此機制投資大陸環保節能產業，以換取自身減排量，據估計，碳市場約有40%左右的市場交易源自於中國大陸。例如，世界銀行近來即談妥一份歷來規模最大的溫室氣體排放量合約，合約中規定歐洲和亞洲多家公司及其他單位支付2家中國化工企業10億2000萬美元，以減少其溫室氣體的排放量。由此可見，碳市場機制有助於開發中國家節能與環保產業的發展。但是，建立規範開發中國家的減排量的義務才是真正減低全球溫室氣體的排放量。

環境議題出現多層次的治理結構

全球治理制度的特色之一是「多層化」（multilayered），意指經由幾個主要的治理基礎結構形成的制度相互交織牽制所衍生出的結果：有超國家（supra-state，例如聯合國體系）、區域（例如歐盟、東協等）、跨國（市民社會與商業網絡），以及次國家（sub-state，如社群團體）等層級，夾在這些層級中間的則是單一國家政府（Held and McGrew著，林祐聖等譯，2005：13）。環境議題的全球治理也出現多層化的現象，除了「聯合國氣候變化綱要公約」（UNFCCC）定期召開會議之外，比較重要的還有「亞太清潔發展和氣候伙伴關係組織」（Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climate）。另外，本屆亞太經合會（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC）也將氣候變遷議題列為討論的重點主題之一。

聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）是處理全球暖化議題最主要的超國家治理機構，由全球最高氣候變遷問題專業機構「政府間氣候變遷問題小組」（IPCC）提供專業數據或建議，提供決策者作為選擇。UNFCCC於今（2007）年8月31日召開的維也納氣候變遷會議，從《京都議定書》到期的2012年到2020年，工業化國家達成將溫室氣體排放量削減到比1990年的標準再減少25%至40%的協議。並且，此結果將成為12月在印尼峇里島舉行的國際氣候高峰會重要會談的指導方針。由於締約國多，且具國際法約束力，因此在此機制下簽署的協議之影響力最廣泛。

另外，由於美國與澳洲不願簽署《京都議定書》，此兩國結合了中國、印度、日本和韓國等六國在2005年7月28日第十二屆東協區域論壇（ARF）上，發表共同宣言聯合成立「亞太清潔發展和氣候伙伴關係組織」，並於2006年1月開始正式運作。該組織希望在既存的雙邊與多邊倡議的基礎上，促使主要的發達國家和發展中國家在實踐、促進增長以及技術推動的方面共同合作努力，強化共同面對漸増之能源需求所帶來的挑戰，並推進開發並加快部署更清潔更高效的技術和做法為目標。該組織並強調其功能亦在「輔助」而非「取代」UNFCCC之功能，實際上，這個由美澳主導的多邊機制，成立目的一方面在於對能源安全進行合作，一方面藉由有別於《京都議定書》的減量方式，提供氣候變遷與環保節能問題另一種治理途徑。並且藉此顯示美、澳雖未批准《京都議定書》，但仍重視此議題並願意負起國際責任，更重要的是，此機制促使中、印等屬開發中國家的污染大國必須正視並參與全球暖化議題的跨國治理網絡中。

除了上述兩個機制，今（2007）年於澳洲雪梨召開的亞太經合會（APEC）亦首重全球暖化的治理議題，領袖宣言將可能獨立發表能源聲明，其焦點鎖定「氣候變遷、能源安全、潔淨發展」等三大主軸。且澳洲預擬的草案中已明確訂定以提升能源效率為目標，並且APEC的21個會員體能就能源密集度，達成以2005年為基準，於2030年降低25％的共識。澳洲也提出將與部分會員體未來進行「碳交易」。

但是，大陸、印尼等東協國家或其他發展中國家，已將對衝擊到發展中國家的產業發展為由，對能源密集度下降目標表示反對。

由此可見，國際上出現多層次治理機制為實際需求之反應，就氣候變遷議題而言，上述三個機制均以「減緩全球暖化」為最終目標，但是為求組織本身的功能性與存在的重要性，而設定不同的次要目標，背後除了展現各國（各機制中的主要角色）對治理不同的主張，另一方面亦有現實主義的考量。由於氣候變遷問題與能源合作息息相關，並且牽涉碳交易等相關節能與環保商品實際利益的得失，因此，每個機制均代表背後主導國家欲確保的利益，這裡指的利益除了上述的經濟利益，尚有能源方面的策略意涵，另有國際影響力展現與鞏固的意義。

結語

在全球化的時代下，跨國議題的合作是世界各國的共同需求，而多層次治理機制的出現，則是回應這些需求一種反應。出現不同層次的治理所反映出的是，在推動公利益的過程中，盡可能避免自身利益之損失。並且，就氣候變遷議題而言，各個治理層級的功能並無相互排斥，反而有助於治理的推動。但是，值得注意的地方在於，因含括範圍較小之治理機制的存在，部分轉移了對範圍較大之治理機制的關注，前者也可能因為參與者的增加以及囊括範圍的擴大，取代原本較有效率的治理機制，因此每個層級的機制均需尋求更多的功能，避免組織的弱化與消失。也就是說，《京都議定書》需有更進一步的規範或發展，才能持續在環境治理議題上發揮更大的影響力。

參考文獻

David Held and Anthony McGrew著，林祐聖等譯，2005：《治理全球化：權利、權威與全球治理》。台北：韋伯文化。

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